През м. декември БОРКОР предстои да оповести дългоочаквания си доклад относно корупционните практики в приложението на Закона за обществените поръчки и произтичащите от него реформи. Ето какво има да се отбележи в духа на предстоящия доклад чрез по-широки наблюдения върху ситуацията.
Общоприето правило е, че всеки допълнителен ред от даден закон, водещ до неговото ненужно усложняване, създава „вратичка” за заобикалянето му. От скромния си опит в държавната администрация научих интересната история на един британски консултант, нает като експерт по междуправителствен проект с българско участие, който сам си е създал заданието, по което следва да изпълнява своите ангажименти - коректно и в срок, не въпреки, а поради простотата на формулировките в това задание и яснотата на неговото съдържание, условията и системата за контрол – всичко това в рамките на една страница.
Паралелно с него български изпълнител по същия този проект, със сходни задължения, работи по задание от двайсетина страници и не изпълнява и ред от задачите по същество. Освен неизпълнението, при българския изпълнител, благодарение на витиеватото задание, контролът става също така невъзможен поради възможността да се интерпретират както задълженията и отговорностите, така и нивата на ефективност и качество на работата и потенциала за налагане на корекционни механизми от административен или финансов характер.
Давам този пример, за да бъде видно, че не може и не бива да се очаква, че поради своята комплексика (или пък „благодарение” на нея) Законът за обществените поръчки ще възпре злоупотребите при осъществяването на обществени поръчки по повод на тяхното възлагане, изпълнение и ефикасност. Той може да претендира да регулира тези отношения, от чието коректно съблюдаване и изпълнение всяка от страните в процеса – и публичната институция, и частния контрактор, могат да намерят начин за отклонение, стига да има воля за това (особено ефективно в българската практика страните постигат опорочаване на процедурите в синергично съглашателство помежду си – т.н. синдром на предварително уговорените търгове).
Показателен пример за това е Столичната Община, която е допуснала нарушения и слабости при откриване и провеждане на 69% от проверените процедури по възлагане на обществени поръчки в периода 1 януари 2010 – 30 септември 2011 г., съгласно фактите, констатирани от Сметната палата и изнесени в скорошен доклад от м. октомври 2012 г. В над 50% от търговете пък директно е било дадено предимство на конкретен кандидат, което категорично говори за „споделената воля” и от публична, и от частна страна, процедурите да бъдат погазени. А чиновнически тези от сорта „щом никой не е обжалвал, значи нарушение няма” само затвърждават патологичността на тези процеси.
В подобна административна среда законът, дори и съвършен на теория, не може да постигне на практика съвършенство в обществените поръчки и съпътстващите ги процедури. Нито пък прекомерното му прецизиране и детайлизиране, както е видно, би довело до коректното му приложение при липсата на политическа воля и консенсус в обществото за вредите от отклоняването от нормите на морала и етиката при възлагането и изпълнението на обществените поръчки. Обратното, всеки опит за допълнителни регулации без политическа воля за реализация на смисъла на закона обезсмисля регулациите и оставя като ефект върху субектите на закона неприятните последствия от прекомерната административна тежест, бюрокрацията и евентуалното обезсърчаване и ограничаване на частната инициатива, визирайки публично-частните партньорства и отношения.
В опитите за всеобхватна и всеизмерна законова регулация на процесите по повод на обществените поръчки държавата не само, че не постига осезаемо повишение на ефикасността от вложенията на публични средства, но и стига до степен на откровени абсурди, какъвто е случаят с предложенията за изменения и допълнения в Закона за културното наследство в които се предлага археологическите проучвания да минават по Закона за обществените поръчки… Нищо, че през последните четири години, отново според данните от извършени проверки от страна на Сметната палата, при 5500 процедури за възлагане на обществени поръчки на обща стойност 5 млрд. лв. са констатирани административни нарушения в над 60% от случаите. Още процедури по сегашния ред биха променили единствено финансовото изражение на щетите върху българската икономика, а може би и процентното им изражение в посока повишаване на процента на нарушенията, когато говорим за неподготвени администратори и нови регулации на плещите им.
Връщайки се на примера с британския консултант, изпълняващ коректно своето задание, състоящо се от едва една страница, трябва да отбележа, че неговата ориентация към резултатите, а не процедурите, личаща от маниера му на работа, е отражение на традициите и практиките във Великобритания, намиращи израз и в местното законодателство. Във Великобритания закон за обществените поръчки под праговете, обхванати от директивите на ЕС - няма (с изключение на някои изисквания към местните власти по повод на общите принципи на ЕС и Закона за местната власт).
Изглежда това не пречи (и дори опосредства) степента на корупция в сектора да бъде в пъти по-ниска от тази в България, което говори отново за наличието на други детерминантни фактори, различни от прекомерните законови регулации, по повод на ефективността и ефикасността на обществените поръчки. Това се доказва и от доклада на „Трансперънси Интернешънъл” за предходната година1, където Великобритания се нарежда сред най-некорумпираните държави в света заедно с Австралия, Дания, Канада, Финландия, Норвегия САЩ и Израел, а България изостава далеч назад в класацията.
Правителствената политика на Обединеното Кралство – със или без специален законов акт, е приложима спрямо обществените поръчки под праговете, обхванати от ЕС-регулациите, което гарантира, че се търси постигането на най-добро съотношение на качество спрямо цена без изключения - чрез конкуренция, отвореност, недопускане на дискриминация и прозрачност във всички процедури. В България е обратното - търси се регулиране, дори прекомерно, на публично-частни отношения, напук на погазването на основните принципи, стоящи зад тези отношения по същество. А зад погазването на тези принципи, освен корист, прозират и някои други фактори2 като: липса на капацитет от експерти в общините с необходимата професионална подготовка; липса на достатъчно средства в общините, с които да ангажират за дейността си добри консултанти - юристи или адвокати; липсата на вътрешни правила, които да отговарят на изискванията на закона.
Самите общини в някои от случаите са склонни да поемат отговорност, посочвайки обаче като първоизточник на проблема отново административната среда, в която са заставени да оперират в качеството си на възложители по Закона. И са прави (отново в някои от случаите), защото определянето на победителя и по критерий „най-ниска цена”, и по критерий „икономически най-изгодна оферта”, подлежи на изкривяване на обществения интерес, когато за постигането на това съществува частен интерес. В първия случай са на лице некачествени услуги, доставки и строителство, оскъпяване на поръчката над първоначално заложеното, а във втория – няколко-стотин-годишни гаранционни срокове и др. подобни параметри, подходящи по-скоро за историите на Барон Фон Мюнхаузен (за справка благоевградска фирма даде 195г. гаранция за строителство на селски водопроводни мрежи, с което спечели обществената поръчка на стойност 3,8 млн. лв. по Програмата за развитие на селските райони). Подобни примери са десетки, но всички те без значение от спецификата си се разминават с реалните потребности на възложителя и крайния бенефициент в лицето на гражданите.
И за да бъде безизходицата пълна, независимо от нивата на почтеност и административната правилност на провеждането на обществената поръчка, на дневен ред идва все по-актуалната схема чрез намеса на така наречените „професионални обжалвачи” – фирми, които участват в конкурсите само и единствено с цел да обжалват решението за краен победител и с това да принудят класирания първи да се „споразумее” с тях, с цел недопускане на стопиране на процедурата и нанасянето на повече вреди на интересите на фирмата-изпълнител. Или иначе казано – рекет в най-чист вид. При това разработен като бизнес, по думите на представители на Националното сдружение на общините в Република България.
Е, друг е въпросът дали търсеното въвеждане на допълнителни - финансови изисквания за допустимост при обжалване на процедурите по обществени поръчки (по предложение на МОСВ - едно от най-атакуваните от Сметната палата държавни ведомства във връзка с нарушения по ЗОП) е стъпка в правилната посока… Не на това мнение са европейските ни партньори, според част от които чуждестранният бизнес разглежда процедурите като „непрозрачни и непрофесионално подготвени”. И докато немският посланик твърди пред медиите, че “германски инвеститори са поставени под натиск и имат впечатление, че някои обществени поръчки са формулирани по начин, който облагодетелства местни фирми”, то българското правителство и големите родни строителни фирми се обединяват около тезата, че: „трябва да се намерят механизми, за да се ограничат обжалванията на обществените поръчки”. Както в повечето случаи, истината и тук е една, различни са само гледните точки…
Решенията на проблемите по сега действащия Закон за обществените поръчки са ясни и те не включват още и по-сложни регулации, камо ли рестрикции върху упражняването на съдебен контрол. Напротив, според експертите следва да се търси
1.) регулиране на правилата с малка по обем, но ясна нормативна база,
2.) увеличаване капацитета на администрациите, паралелно с деконцентрирането на структури на държавната администрация в контекста на административната реформа,
3.) по-бързи и по-ефективни процедури от страна на Комисията за защита на конкуренцията и съдебните инстанции в случаите на обжалване,
4.) вземане на решения по всички по-горе зададени предложения за промени и редица други в сектора на базата на експертен и равнопоставен дебат и диалог между властите и всички засегнати страни. От особено значение е и
5.) поемането на персонална отговорност от страна на организациите на бизнеса, саморегулацията по браншове и изключването на недобросъвестните фирми от процеса на сътрудничество и партньорство в рамките на съответния икономически сектор.
Контролът в случая е ключов, но в съчетание на всичките му форми – самоконтрол, институционален такъв, и граждански. Не е ясно единствено откъде ще дойде волята за случването на всичко това - за борба с корупцията, административните нарушения и повдигането на етичните стандарти при възлагането и изпълнението на обществените поръчки, освен ако ролята на катализатор на процеса не заеме гражданското общество, както е на други места в Европа. Така например в сферата на публично-частните партньорства са създадени тъй наречените „групи за мониторинг” и подпомагане в редица европейски държави сред които - Германия, Италия, Малта, Унгария и разбира се - Обединеното кралство.3 Редица добри практики чакат само да бъдат открити за българската среда в последното сравнително изследване на националните системи за осъществяване на обществени поръчки в Европа.4
Наскоро Институтът за развитие на публичната среда представи критичен доклад от проведен граждански мониторинг върху дейностите по създаването на Центъра за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност – БОРКОР и реализираните от Центъра публични политики. От конференцията по представянето на доклада, проведена през изминалия месец, стана ясно, че Центърът предстои да обяви през м. декември “Модел за решение в обществените поръчки”, който се базира на резултатите от дългоочаквания анализ на “причинно-следствените връзки за възникване на системно, процесно и личностно обвързани слаби места на корупция в практиката на организиране, провеждане и възлагане на обществени поръчки”5.
От Института за развитие на публичната среда предлагат ръководството на БОРКОР да включи неправителствените организации в Консултативния съвет на Центъра, който до момента се състои единствено от представители на законодателната и съдебната власт. Това би доближило Съвета в голяма степен до работещите европейски практики за мониторинг на процесите на противодействие на корупцията в сектора на обществените поръчки, още повече, че самият Център има по-скоро аналитични функции. Тези потенциални нововъведения, съчетани с оповестяването на „модела за решение в обществените поръчки”, ще донесат със себе си и съответните поредни промени в Закона за обществените поръчки. Това не винаги се оказва положително нещо, а актуален пример са въведените по предложение на Министерски съвет от февруари 2012 спорни промени в глава Осма на ЗОП, съгласно които събирането на оферти за малки обществени поръчки става с публична покана. Такова възлагане стана повод за сериозен скандал наскоро между две от най-големите социологически агенции в страната и повдигна завесата във връзка с несъвършенствата на закона, който в тази си част не позволява на ощетената страна дори процедура по обжалване пред КЗК.
И ако политическата воля за промени в положителна посока и този път я няма, изглежда и при предстоящите редакции на текстовете в ЗОП ще се действа единствено според заплахата от „тоягата на Европейската комисия”, в което няма нищо устойчиво като модел за правене на политики. Потенциалното спиране на европейски средства като рестриктивна мярка в случай на задълбочаване на системните отклонения не може да замести нуждата от вътрешно-осъзнато ефективно, целесъобразно и законосъобразно функциониране на българските власти. А иначе външният натиск се засилва – Европа предвижда да започне спирането на средства и заради липсата на реформи по същество. Това означава, че България трябва да приеме и започне да изпълнява редица стратегически документи в сектора, за да не попадне под ударите на Европейската комисия, което още повече ще повиши бюрократизацията на процедурите, ще ги утежни и ще ги направи дори по-удобни за манипулация, в случай, че нагласите не се променят.
В заключение по темата, един стар виц, актуален в настоящата ситуация.:
Седи си чукча-мислител в палатката и си мисли. Влетява друг чукча: - Един от елените ти падна в пропастта! Първият си стои и си мисли - не реагира. След малко идва друг: - Още един елен падна в пропастта! Оня пак си седи и си мисли. След още малко пак идва друг чукча: - Всичките елени паднаха в пропастта! - Да-а-а… - замислено казва мислителят. - Очертава се тенденция…
Изводът – нека не разчитаме на проследяването на законодателни тенденции – те могат да ни покажат единствено очевидното… Това е сякаш да се опитваш да управляваш автомобил, гледайки в огледалото за задно виждане. В случай, че поведението на власти, бизнес и гражданско общество е единствено реактивно, като на странични наблюдатели на процесите и тенденциите, едните винаги ще гледат с възмута, а другите със задоволство (в зависимост от гледната точка), но резултатите за българската икономика и обществено-политическото развитие на страната със сигурност няма да са положителни, погледнати под какъвто и да било ъгъл. Въпрос на персонална отговорност, а не на законодателна инициатива, е да се променят правилата на играта. Тя, законодателната инициатива, просто отразява и се стреми да регулира обществените отношения според нагласите и практиките, възприети в обществото. Колкото по-изкривени са те, толкова по-несъвършени и дисфункционални са законовите актове и тяхното приложение. И системата на обществените поръчки не прави изключение.
1. http://www.transparency.org/research/gcr
2. По данни на експерти от работната група към Центъра за национално сътрудничество на Института за правни анализи и изследвания. Източник: http://www.vesti.bg/index.phtml?tid=40&oid=5186251
3. По данни на законодателно проучване на тема: „Публично-частно партньорство в страните от Европейския съюз” (юли, 2008;165 стр.).
Източник: http://parliament.bg/students/index.php?action=displays&id=213
4.http://www.publicprocurementnetwork.org/docs/ItalianPresidency/Comparative%20survey%20on%20PP%20systems%20across%20PPN.pdf
5 „БОРКОР – Между митовете и корупционните реалности”. Източник: http://www.iped-bg.org/doc/BORKOR_monitoring%20report_final.pdf
